Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2025/260 Karar Sayısı : 2026/85 Karar Tarihi : 16/4/2026
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Kahramanmaraş 1. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 29/7/1970 tarihli ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu'nun 7/3/2002 tarihli ve 4751 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle değiştirilen 29. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin "...arsalar için her mahalle ve arsa sayılacak parsellenmemiş arazide her köy için cadde, sokak veya değer bakımından farklı bölgeler (turistik bölgelerdeki cadde, sokak veya değer bakımından farklı olanlar ilgili valilerve tespit edilecek pafta, ada veya parseller),..." bölümünün Anayasa'nın 2., 13., 35. ve 73. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Ruhsatsız yapı inşa edildiği gerekçesiyle uygulanan idari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanaatine varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
Kanun'un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 29. maddesi şöyledir:
"Vergi değeri:
Madde 29 - (Değişik: 7/3/2002-4751/2 md.)
Vergi değeri;
a) Arsa ve araziler için, 213 sayılı Vergi Usul Kanununun asgari ölçüde birim değer tespitine ilişkin hükümlerine göre takdir komisyonlarınca arsalar için her mahalle ve arsa sayılacak parsellenmemiş arazide her köy için cadde, sokak veya değer bakımından farklı bölgeler (turistik bölgelerdeki cadde, sokak veya değer bakımından farklı olanlar ilgili valilerve tespit edilecek pafta, ada veya parseller), arazide her il veya ilçe için arazinin cinsi (kıraç, taban, sulak) itibarıyla takdir olunan birim değerlere göre,
b) Binalar için, Maliye ve Bayındırlık ve İskan bakanlıklarınca müştereken tespit ve ilân edilecek bina metrekare normal inşaat maliyetleri ile (a) bendinde belirtilen esaslara göre bulunacak arsa veya arsa payı değeri esas alınarak 31 inci madde uyarınca hazırlanmış bulunan yönetmelik hükümlerinden yararlanılmak suretiyle,
Hesaplanan bedeldir.
Vergi değeri, mükellefiyetin başlangıç yılını takip eden yıldan itibaren her yıl, bir önceki yıl vergi değerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümleri uyarınca aynı yıl için tespit edilen yeniden değerlendirme oranında artırılması suretiyle bulunur.
33 üçüncü maddeye (8 numaralı fikra hariç) göre mükellefiyet tesisi gereken hallerde vergi değerinin hesaplanmasında, 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 49 uncu maddesinin (b) fıkrasına göre belirlenen arsa ve arazi birim değerleri, takdir işleminin
yapıldığı yılı takip eden ikinci yıldan başlamak suretiyle her yıl, bir önceki yıl birim değerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümleri uyarmca aynı yıl için tespit edilen yeniden değerleme oranında artırılması suretiyle dikkate alınır.
(Değişik dördüncü fikra: 16/6/2009-5904/33 md.) Vergi değerinin hesabında bin liraya, verginin hesaplanmasında ise bir liraya kadar olan kesirler dikkate alınmaz.
Cumhurbaskanı, bu maddede belirtilen artış oranını sıfıra kadar indirmeye (...) yetkilidir. Cumhurbaskanı bu yetkisini, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanumunun 95 inci maddesi uyarınca belirlenen belediye grupları itibarıyla farklı oranlar tespit etmek suretiyle de kullanabilir.”
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğu hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇİNAR ve Metin KIRATLI'nın katılımlarıyla 11/12/2025 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural ve sınırlama sorunları görüşülmüştür.
Anayasa'nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbakanlığı kararnamesinin hükümlerini Anayasa'ya aykın görmesi veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu hükümlerin iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görev kapsamına giren bir davanın bulunması, iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikteki kurallardır.
1319 sayılı Kanun'un 1. ve 12. maddelerinde Türkiye sınırları içinde bulunan binaların bina vergisine, arsa ve arazilerin arazi vergisine tabi olduğu, anılan Kanun'un 7. ve 17. maddelerinde de bu vergilerin matrahının kanun hükümlerine göre tespit olunan vergi değeri olduğu hükü altına alınmıştır.
Kanun'un 29. maddesinin birinci fikrasında ise bina ve arazi vergisinin matrahını oluşturan vergi değerinin nasıl hesaplanacağı düzenlenmiştır. Bu kapsamda söz konusu fikranın (a) bendinde arsa ve arazi için vergi değerine esas birim değerin nasıl belirleneceğine ilişkin hükümlere yer verilmiştir. Buna göre söz konusu birim değer; takdir komisyonlarınca arsalar için her mahalle ve arsa sayılacak parsellenmemiş arazide her köy için cadde, sokak veya değer bakımından farklı bölgelere göre takdir olunacaktır. Birim değer, turistik bölgelerdeki cadde, sokak veya değer bakımından farklı olan yerler açısından ilgili valiliklerce tespit edilecek pafta, ada veya parseller itibarıyla takdir olunabilir. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme anılan bendin “...arsalar için her mahalle ve arsa sayılacak parsellenmemiş arazide her köy için cadde, sokak veya değer bakımından farklı bölgeler
(turistik bölgelerdeki cadde, sokak veya değer bakımından farklı olanlar ilgili valilerce tespit edilecek pafta, ada veya parseller),..." bölümünün iptalini talep etmiştir.
İtiraz başvurusunda bulunan Mahkemede bakılmakta olan davanın konusunu inşa edilen yapının ruhsatsız olduğu gerekçesiyle 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendi gereğince uygulanan idari para cezasının iptali talebi oluşturmaktadır.
Anılan Kanun'un "İdari müeyyideler" başlıklı 42. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinde, bu fikra uyarınca idari para cezası verilmesini gerektiren aykırılığa konu alan ile bu alanın bulunduğu arsa veya arazinin emlak vergisine esas asgari metrekare birim değerinin çarpımı ile bulunan bedel kadar idari para cezasının sorumlu olan yapı sahibine ve yapı müteahhidine verilen para cezalarına ayrıca ilave edileceği öngörülmüştür. Bu itibarla anılan fikra gereğince uygulanacak idari para cezasının arsa ve arazinin 1319 sayılı Kanun'un 29. maddesine göre belirlenen vergi değeri üzerinden hesaplanacağı anlaşılmaktadır.
Bakılmakta olan davaya konu idari para cezasının mahallede yer alan cadde üzerinde bulunan parsellenmiş arsanın vergi değeri üzerinden hesaplandığı gözetildiğinde kuralda yer alan "...ve arsa sayılacak parsellenmemiş arazide her köy için..." ve "...sokak veya değer bakımından farklı bölgeler (turistik bölgelerdeki cadde, sokak veya değer bakımından farklı olanlar ilgili valilerce tespit edilecek pafta, ada veya parseller),..." ibarelerinin bakılmakta olan davada uygulanma imkânının bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla anılan ibarelere yönelik başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerek.
Öte yandan kuralda yer alan "...cadde,..." ibaresi bakılmakta olan davada uygulanma imkânı olmayan "...ve arsa sayılacak parsellenmemiş arazide her köy için..." ibaresi yönünden de geçerli, ortak kural niteliğindedir. Dolayısıyla bakılmakta olan davanın konusu gözetildiğinde kuralın kalan kısmının esasına ilişkin incelemenin "...arsalar için her mahalle..." ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekir.
Açıklanan nedenlerle 29/7/1970 tarihli ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu'nun 7/3/2002 tarihli ve 4751 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle değiştirilen 29. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan;
A. "...ve arsa sayılacak parsellenmemiş arazide her köy için..." ve "...sokak veya değer bakımından farklı bölgeler (turistik bölgelerdeki cadde, sokak veya değer bakımından farklı olanlar ilgili valilerce tespit edilecek pafta, ada veya parseller),..." ibarelerinin itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma imkânı bulunmadığından bu ibarelere yönelik başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,
B. "...arsalar için her mahalle..." ve "...cadde,..." ibarelerinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin anılan bentte yer alan "...arsalar için her mahalle..." ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
1319 sayılı Kanun'un 29. maddesinde bina ve arazi vergisinin matrahını oluşturan vergi değerinin belirlenmesine ilişkin esaslar düzenlenmiştir.
Anılan maddenin birinci fikrasının (a) bendinde vergi değerinin, arsa ve araziler için 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun asgari ölçüde birim değer tespitine ilişkin hükümlerine göre takdir komisyonlarınca arsalar için her mahalle ve arsa sayılacak parsellenmemiş arazide her köy için cadde, sokak veya değer bakımından farklı bölgeler (turistik bölgelerdeki cadde, sokak veya değer bakımından farklı olanlar ilgili valilerce tespit edilecek pafta, ada veya parseller), arazide her il veya ilçe için arazinin cinsi (kıraç, taban, sulak) itibarıyla takdir olunan birim değerlere göre hesaplanan bedel olduğu belirtilmiştir. Anılan bentte yer alan "...arsalar için her mahalle..." ibaresi itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.
Söz konusu fikranın (b) bendinde vergi değerinin; binalar için Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına müştereken tespit ve ilân edilecek bina metrekare normal inşaat maliyetleri ile fikranın (a) bendinde belirtilen esaslara göre bulunacak arsa veya arsa payı değeri esas alınarak 31. madde uyarınca hazırlanan yönetmelik hükümlerinden yararlanılmak suretiyle hesaplanan bedel olduğu hükme bağlanmıştır. Bu kapsamda binaların vergi değerinin hesaplanmasında arsa payı değerinin de dikkate alındığı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 35. maddesinde "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir./Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir./Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." denilmek suretiyle mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır.
Mülkiyet hakkı ekonomik değer ifade eden ve değeri parayla ölçülebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır. Mülkiyet hakkı; kişiye başkasının hakkına zarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, semerelerinden yararlanma ve tasarruf etme imkânı veren bir haktır. Bu bağlamda malikin mülkünü kullanma, semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin kısıtlanması veya mülkünden yoksun bırakılması mülkiyet hakkına sınırlama teşkil eder (AYM, E.2021/9, K.2022/4, 26/1/2022, §§ 26, 27; E.2021/128, K.2022/68, 1/6/2022, §§ 17, 18; E.2022/61, K.2022/101, 8/9/2022, § 22).
Vergilendirmenin mülkiyet hakkına yönelik bir sınırlama oluşturduğunda kuşku bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesinin önceki kararlarında; vergi ve benzeri yükümlülükler ile sosyal güvenlik prim ve katkılarını belirlemeye, değiştirmeye ve bunların ödenmesini güvence altına almaya yönelik müdahalelerin -taşıdığı amaçlar dikkate alındığındadevletin mülkiyetin kamu yararına kullanımını kontrol veya düzenleme yetkisi kapsamında incelenmesi gerektiği kabul edilmiştir (benzer yöndeki değerlendirmeler için bkz. AYM, E.2019/100, K.2020/62, 22/10/2020, § 14; Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 48; İskenderun Demir ve Çelik A.Ş. [GK], B. No: 2015/941, 25/10/2018, §§ 45, 46; Türkiye Sınai Kalkınma Bankası A.Ş. [1. B.], B. No: 2015/12721, 18/4/2019, §§ 36, 37).
Bu itibarla arsaların vergi matrahını düzenleyen itiraz konusu kural yönünden anılan ilkelerden ayrılmayı gerektirir bir durum bulunmadığından kuralın mülkiyet hakkını sınırladığı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 13. maddesinde "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz." denilmektedir. Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunla yapılması Anayasa'da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması gerekir.
Bu kapsamda temel hak ve özgürlükleri sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir (AYM, E.2024/104, K.2024/173, 17/10/2024, § 22).
Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa'nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinin temel unsurlarından olan hukuki belirlilik ilkesi uyarınca kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153,
154). Dolayısıyla Anayasa'nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa'nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.
Nitekim Anayasa'nın 73. maddesinin üçüncü fikrası gereğince vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin kanunla konulması, değiştirilmesi veya kaldırılması gerekmektedir. Bu yönüyle verginin kanuniliği ilkesi, devletin vergilendirme yetkisinin genel, soyut, objektif, vergiye ilişkin esaslı unsurlara yer veren ve yasama organı tarafından anayasal usullere uygun olarak çıkartılan kanunlarla kullanılması anlamına gelmektedir. Anılan ilke, takdire dayalı keyfi uygulamaları önleyecek sınırlamaların kanunda yer almasını gerektirmekte ve vergi yükümlülüğüne ilişkin düzenlemelerin konulması, değiştirilmesi veya kaldırılmasının kanunla yapılmasını zorunlu kılmaktadır (AYM, E.2009/63, K.2011/66, 14/4/2011; E.2020/11, K.2023/98, 18/5/2023, § 44; E.2024/68, K.2024/167, 24/9/2024, § 24; E.2025/152, K.2025/195, 8/10/2025, § 29).
Kuralın da içinde yer aldığı fikra, arsalar açısından mahalledeki cadde, sokak veya değer bakımından farklı olan bölgeler açısından birim değerlerin ayrı ayrı belirlenmesini öngörmektedir. Bu kapsamda kuralla arsalar açısından birim değerin tespit edilmesine yönelik olarak genel bir çerçevenin belirlendiği anlaşılmaktadır.
İtiraz konusu kural söz konusu birim değerin tespiti hususunda teknik bir konuyu düzenlemekte olup, kanunda her bir ayrıntıya yer verilmesi mümkün değildir. Bu yönüyle hiç kuşkusuz her düzenleme olduğu gibi kuralın uygulanmasıyla ilgili olarak bazı sorunlar ortaya çıkabilir. Bu bağlamda mevcut uyuşmazlıklara ilişkin sorunların her somut olayın özellikleri dikkate alınarak kuralların amacına uygun şekilde yorumlanması suretiyle mahkeme içtihatlarıyla çözülmesi gerekir. Kuralın lafzı ile amacı birlikte yorumlanarak ve idare hukukunun genel kabul görmüş ilkeleri gözönünde bulundurularak çözülebilecek sorunların uygulamaya ilişkin olduğu açıktır. Bu nedenle de kuraldan ziyade kuralın uygulanması ile ilgili olarak ortaya çıkabilecek sorunlar anayasallık denetiminin konusu dışında kalmaktadır (AYM, E.2017/135, K.2019/35, 15/5/2019, § 31; E.2020/82, K.2021/20, 18/3/2021, § 14; E.2021/24, K.2021/79, 4/11/2021, § 9; E.2024/116, K.2025/151, 10/7/2025, § 57).
Bu itibarla mülkiyet hakkına sınırlama getiren kuralda bir belirsizliğin bulunduğu söylenemeyeceğinden kuralın kanunilik şartını taşıdığı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 35. maddesinin ikinci fikrasında mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla sınırlanabileceği belirtilmiştir. Kuralın arsalar açısından vergi değerinin, dolayısıyla vergi matrahının doğru bir şekilde belirlenerek mali güce göre vergilendirmenin sağlanması amacıyla öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bu kapsamda kural meşru bir amaca dayanmaktadır. Ancak kuralın meşru bir amaca yönelik olmasının yanında ölçülü de olması gerekir.
Anayasa'nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölcülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın amaca ulaşmaya elverişli olmasını, gereklilik amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir. Buna göre temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamanın elverişlilik, gereklilik ve orantılılık alt ilkelerine uygun olması gerekir.
Kuralın da içinde yer aldığı fikra arsalar açısından vergi değerine esas birim değerin her mahalledeki cadde, sokak veya değer bakımından farklı bölgeler için ayrı ayrı belirlenmesini öngördüğünden kural gerçek vergi değerine ulaşılması ve mali güce göre vergilendirmenin sağlanması bakımından elverişlidir. Anayasal ilkelere aykırı olmadığı sürece vergi matrahının hangi ölçütlere göre belirleneceği hususunda kanun koyucunun takdir yetkisi bulunduğundan kuralın gereklilik şartını da sağladığı anlaşılmaktadır.
Söz konusu fikranın, dolayısıyla kuralın vergilendirmede taşınmazın gerçek değerinin dikkate alınmasını sağladığı açıktır. Ayrıca takdir komisyonlarınca belirlenen birim değerlere karşı vergi mahkemelerinde dava açılması mümkün olduğundan kuralın arsa sahiplerine orantısız bir külfet getirdiği söylenemez. Bu itibarla kuralla mülkiyet hakkına getirilen sınırlamanın ölçülü olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle kural Anayasa'nın 13. ve 35. maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
Kuralın Anayasa'nın 2. ve 73. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa'nın 2. ve 73. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
29/7/1970 tarihli ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu'nun 7/3/2002 tarihli ve 4751 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle değiştirilen 29. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan "...arsalar için her mahalle..." ibaresinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE 16/4/2026 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili Basri BAĞCI
Başkanvekili İrfan FİDAN
Üye Engin YILDIRIM
Üye Rıdvan GÜLEÇ
Üye Recai AKYEL
Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye Selahaddin MENTEŞ
Üye Kenan YAŞAR
Üye Yılmaz AKÇİL
Üye Ömer ÇİNAR
Üye Metin KIRATLI